Перспектива 2019: чего ждать от миссии FATF в России

МЕХАНИЗМ ОЦЕНКИ

В рамках нового раунда взаимных оценок предусматривается проверка не только технического соответствия страны рекомендациям FATF (наличие законов, институтов, механизмов, процедур), но и эффективности работы государства в ПОД/ФТ/финансированию распространения оружия массового уничтожения (ФРОМУ).

Для получения полноты картины как по эффективности системы ПОД/ФТ страны в целом, так и ее составных частей, FATF проводит оценку по 11 так называемым "непосредственным результатам".

"Непосредственные результаты" подробно описываются в специальном документе FATF — методологии оценки технического соответствия рекомендациям и эффективности систем ПОД/ФТ. Каждый из этих 11 результатов описывает одну из главных целей, которые должна достичь эффективная система ПОД/ФТ.

К этим целям, в частности, относятся правильное понимание рисков ОД/ФТ и координация действий по борьбе с ОД/ФТ/ФРОМУ, международное сотрудничество, надзор и регулирование финансовых учреждений и "установленных нефинансовых предприятий и профессий" (УНФПП, рекомендации 22 и 23), применение частным сектором превентивных мер.

Помимо этого, среди этих целей обеспечение прозрачности юрлиц и образований, востребованность материалов финансовой разведки различными органами, проведение расследований по ОД/ФТ и применение санкций, конфискация преступных доходов и замораживание активов террористов, а также соблюдение резолюций Совбеза ООН по ФРОМУ.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА

Методические рекомендации по работе оценщиков FATF предусматривают несколько этапов проверки, рассказывает замруководителя некоммерческого партнерства "Национальный совет финансового рынка" (НСФР) Александр Наумов.

На первом этапе страну просят заполнить опросник. Опросник является инструментом, позволяющим властям оцениваемой страны предоставить подробную информацию, необходимую для выполнения оценки до выезда экспертов. 

Такая информация должна включать в себя сведения о мерах, применяемых в настоящее время, о полученных результатах, разрабатываемых изменениях. 

Страна также вправе добавить любой дополнительный анализ или комментарий, который, по ее мнению, поможет экспертам в оценке. К примеру, она может проанализировать эффективность предпринимаемых мер.

Затем этот опросник направляется в секретариат оценщикам FATF для изучения. На основе выводов, сделанных по результатам рассмотрения этого опросника, представители группы вырабатывают план оценки.

Четвертый раунд взаимной оценки существенно отличается от предыдущих, поясняет собеседник.

В связи с тем, что ответственность за демонстрацию эффективности своей системы ПОД/ФТ несет сама оцениваемая страна, объединение в процессе подготовки и прохождения оценки усилий всех компетентных органов и организаций частного сектора становится ключевой задачей.

По результатам такой оценки международными экспертами будут определены степень достижения национальной системой ПОД/ФТ целей стандартов FATF, а также предоставлены конкретные рекомендации по ее совершенствованию.

По результатам предыдущей оценки России 2008 года эксперты FATF выявили ряд недостатков. Среди них ненадлежащая прозрачность информации о бенефициарных собственниках и контроля в отношении юридических лиц. На основе этого Россию поставили на регулярный мониторинг.

В сентябре 2014 года по итогам защиты на пленарном заседании Moneyval третьего отчета, наша страна была снята с процедуры регулярного мониторинга до следующей взаимной оценки. Если Россия в 2018 году получит низкий рейтинг соответствия требованиям FATF, в отношении страны будет введен режим усиленного мониторинга и применения экономических санкций.

Четвертый раунд предусматривает оценку по двум элементам контроля: формальное техническое соответствие рекомендациям и эффективность "антиотмывочной" системы в ликвидации рисков отмывания денег и финансирования терроризма (ОД/ФТ).

По результатам предыдущих оценок Россия получила высокий уровень соответствия, что позволило ей войти в топ государств-лидеров «"антиотмывочного" движения, напоминает представитель НСФР. В связи с этим отношение к РФ на международной арене в сфере применения процедур ПОД/ФТ/ФРОМУ достаточно уважительное.

Более того, в 2013-2014 годах Россия была страной-председателем в FATF, что стало результатом высокой оценки применяемых ею мер в этой сфере.

По результатам работы оценщиков FATF составляется отчет, обсуждение которого проходит на пленарном заседании FATF. Отчеты о взаимной оценке публикуются на сайте FATF примерно через десять месяцев после посещения юрисдикции.

Если оценщики придут к выводу о том, что государство угрожает миру и стабильности финансовой системы, от него потребуют применять контрмеры для защиты международной финансовой системы от текущих и существенных рисков ОД/ФТ.

Более вероятный сценарий негативной оценки — возврат к усиленному мониторингу FATF. Такой вывод можно сделать, проанализировав результаты четвертого раунда других стран с достаточно развитой системой ПОД/ФТ, которые получили неудовлетворительные оценки эффективности "антиотмывочной" системы.

Многое зависит от того, по каким именно рекомендациям страна получит низкие рейтинги соответствия или не соответствия. Так, среди основополагающих — риск-ориентированный подход и национальная оценка рисков, идентификация, надлежащая проверка клиентов, финансирование терроризма, прозрачность бенефициарной собственности.

Страны, которые проходили 4-й раунд оценки, сталкивались со сложностями в регулировании прозрачности бенефициарной собственности и эффективности выявления и контроля имущества публичных должностных лиц (ПДЛ), рассказывает эксперт.

У России в этом вопросе не так все плохо, добавляет замруководителя НСФР. В последнее время Банк России и Росфинмониторинг неоднократно напоминали субъектам первичного финансового мониторинга о важности выявления ПДЛ и оценки бенефициарной собственности.

В начале года ФНС также приняла документ о порядке ответа юридических лиц на запросы налоговой службы о раскрытии информации о бенефициарных владельцах. Помимо этого, в прошлом году стране принят закон, который обязывает всех юридических лиц раскрывать Росфинмониторингу и ФНС информацию о конечных бенефициарных собственниках.

В России работают мощные коммерческие ресурсы, которые значительно упрощают задачу выявления бенефициарных собственников. В методических рекомендациях Банка России и Росфинмониторинга также предлагается использовать такие ресурсы для выявления ПДЛ. При этом отечественные ресурсы обладают рядом преимуществ по сравнению с зарубежными, которые зависят от экономических ограничений, применяемых иностранными государствами.

Одним из наиболее используемых для этих целей решения, являются среди них продукты международной группы "Интерфакс" СПАРК и X-Compliance, отмечает Александр Наумов.

Еще одним из серьезных вопросов, на которые обращают внимание оценщики, стал риск использования высокотехнологичных решений для переводов денежных средств и новые форматы электронных финансовых активов, одним их которых является виртуальная валюта. В 2018 году FATF снова обратила внимание на эту сферу: на пленарном заседании было принято решение существенно переработать методологические рекомендации по усилению контроля в этой сфере.

Немаловажный вопрос при оценке эффективности национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ — методы контроля. 

С одной стороны, эксперты наблюдают активные действия регулятора финансового рынка, направленные на своевременное информирование поднадзорных организаций о новых вызовах и угрозах, характерных для финансовой системы; опубликованы подробные разъяснения Банка России по этому вопросу; установлена обязанность сообщать о подобных подозрительных и сомнительных операциях в Росфинмониторинг.

Однако существенную проблему при применении мер надлежащей проверки клиентов является неэффективная работа сервиса по проверке паспортов. Вместе с тем каких-либо активных действий по данному направлению не наблюдается и сроки актуализации ресурса МВД постоянно передвигаются.

Кроме того, МВД неоднократно заявляло о необходимости пересмотра минимального лимита для операций без идентификации, сейчас такой порог не превышает 15000 рублей. Вместе с тем, многие эксперты финансового рынка отмечают, что установленные ограничения никак не мешают финансированию распространения наркотиков. 

Проблема в том, что обычно операции, связанные с оборотом таких наркотических средств, не превышают эту минимальную сумму, либо преступники дробят суммы платежей или остатков электронных кошельков, чтобы не подпадать под процедуры контроля.

С другой стороны, низкий порог операций без идентификации является серьезным барьером, который тормозит развитие современных технологий, применяемых при оплате государственных и муниципальных услуг, где риск легализации или финансирования терроризма является минимальным.

При этом требования о проведении идентификации серьезно тормозят упрощение использования современных методов оплаты в рамках реализации программы "Цифровая экономика", которая является приоритетной для многих отраслей экономики.

Еще одной сложностью для России может стать эффективность исполнения рекомендации о подозрительных операциях. Так, если выявляется большое количество операций, а по ним не производятся расследования и не возбуждаются уголовные дела, — это говорит о низкой эффективности, отмечает Наумов. 

В последнее время для усиления эффективности раскрытия информации в рамках антиотмывочного законодательства профессиональные объединения выступают с инициативой о постепенном отказе от процедур обязательного контроля. 

Они предлагают перейти от сообщений о подозрительной операции к сообщениям о подозрительной активности клиента, уделяя больше внимания аспектам деятельности клиента, которые указывают на преступный умысел. По их мнению, анализ отдельных операций не позволяет Росфинмониторингу сформировать полную картину подозрительной деятельности.

В России объекты контроля обязаны сообщать регуляторам именно о сомнительных операциях. Однако в большинстве случаев сообщение об одной операции вряд ли будет указывать на серьезное преступление, рассказывает представитель НСФР.

При этом в рекомендациях FATF отсутствует требование об обязательном контроле. Группа, напротив, FATF призывает выявлять только подозрительную активность, применять риск-ориентированный подход, подчеркивает Александр Наумов.

Еще один слабый момент в российской системе — серьезное отставание нормативных правовых актов и процедур реализации от выпускаемых законов.

В конце 2018 года принят специальный федеральный закон для противодействия финансированию террористической деятельности, которая проводилась через снятие наличных с банковских карт, эмитированных в определенных иностранных государствах и территориях.

При оценке законодательной инициативы профессиональные объединения обращали внимание на плохую проработку технических деталей его реализации, отмечает Наумов.

Так, в федеральном законе от 27.12.2018 №565-ФЗ предлагается сделать закрытым перечень контролируемых стран и территорий. Эксперты отмечают, что сделать этот перечень полностью закрытым при современном развитии информационных технологий вряд ли получится и, скорее всего, приведет к тому, что преступники легко узнают об этом перечне и будут эмитировать карты в странах, не подпадающих под контроль. 

Наиболее эффективным стал бы контроль в отношении любых иностранных карт, а Росфинмониторинг из направляемых сообщений мог бы самостоятельно обрабатывать необходимую информацию.

Еще одна проблема этого закона – высокие затраты на реализацию процедур. В платежных системах и операторах по переводу денежных средств сложно в автоматическом режиме выявлять территории эмиссии карт. В этой связи банки должны проводить «ручной» контроль, что будет приводить к серьезным операционным ошибкам. 

Также относительно недавно принято законодательство, которое устанавливает контроль над ФРОМУ.  (Росфминмониторинг в ноябре прошлого года также выпустил первую редакцию "перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к распространению оружия массового уничтожения" — ред.)

Закон принят, однако сообщения о таких операциях регуляторам пока никто не направляет по причине отсутствия форматов уведомлений. Вполне возможно, оценщики могут отметить это обстоятельство как недостаток.

Представитель НСФР надеется, что FATF будет придерживаться нейтральной позиции в отношении политических вопросов и не смешивать деятельность по противодействию с экономическими ограничениями, которые в одностороннем порядке вводит ряд иностранных государств.

Профессиональные эксперты в области ПОД/ФТ/ФРОМУ также рассчитывают, что факт председательства в FATF представителя финансовой разведки Соединенных Штатов не станет причиной ангажированности решений этой организации в отношении эффективности антиотмывочной системы России. 

ПОДГОТОВКА К МИССИИ

Для успешного прохождения нового раунда взаимных оценок президент России Владимир Путин в марте 2016 года создал специальную межведомственную комиссию. 

В ее состав вошли представители правоохранительных, контрольно-надзорных и органов госвласти, ответственных за политику в сфере ПОД/ФТ. Председателем комиссии был назначен директор Росфинмониторинга Юрий Чиханчин.

В марте 2018 года замдиректора Росфинмониторинга Павел Ливадный сообщил, что Россия рассчитывает успешно пройти очередную оценку FATF.

Россия попадет под усиленный мониторинг, если получит меньше пяти положительных оценок по "непосредственным результатам". Отчет РФ по четвертому раунду оценки будет утвержден в октябре 2019 года, тогда отмечал он.

Он также добавил, что четвертый раунд взаимной оценки, начавшийся в 2014 году, отличается "на порядок более высокими требованиями" по сравнению с предыдущим раундом оценки, проводившимся в 2007-2008 годах.

В целом, опрошенные проектом X-Compliance представители финансового сектора сходятся во мнении о том, что в случае выявления каких-либо существенных недостатков в национальной системе ПОД/ФТ/ФРОМУ наиболее вероятным является последующее дальнейшее совершенствование нормативной противолегализационной базы. 

Именно рекомендации FATF лежат в основе действующих нормативно-правовых актов в этой сфере и, скорее всего, в случае выявления каких-либо несоответствий, нас ждут дополнения действующей регуляторной базы. 

На практике, как правило, такие изменения означают необходимость дополнительных затрат со стороны участников рынка на внедрение дополнительных элементов систем внутреннего контроля. 

Принимая во внимание тот факт, что банки уже достаточно давно реализуют соответствующие процедуры, наиболее уязвимыми в этой части являются микрофинансовые структуры, а также организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом, не являющиеся кредитными.

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ РОССИИ И FATF

В сентябре 2002 года Россия прошла первый раунд взаимной оценки, в апреле 2003 года — второй. По их результатам РФ была исключена из "черного" списка FATF и стала ее полноправным членом. В 2008 году прошел третий раунд взаимной оценки.

С 2010 года РФ регулярно отчитывалась о прогрессе в улучшении национальной системы ПОД/ФТ. По итогам шестого отчета в 2013 году страна была снята с регулярного мониторинга до проведения четвертого раунда взаимных оценок. 

Тогда FATF признала, что Россия добилась значительного прогресса в устранении ранее выявленных недостатков. Страна, в частности, повысила прозрачность в корпоративной сфере, запретила кредитным организациям открывать и вести анонимные счета, усилила меры по замораживанию активов террористов как внутри страны, так и по запросам других государств.

FATF — это созданный в 1989 году межправительственный орган. Он разрабатывает стандарты и содействует эффективному применению мер по борьбе с отмыванием денег, финансированием терроризма и распространения оружия массового уничтожения. 

Стандарты FATF включают в себя рекомендации, а также пояснительные записки к ним и определения. Предусмотренные этими стандартами меры обязательны для всех членов организации. Их применение проверяется через систему взаимных оценок.