ОБЗОР: Госдума готовит реформу контроля за инсайдом и манипулированием

Как рассказал "Интерфаксу" источник, знакомый с деталями документа, поправки вносятся в основной закон о противодействии инсайду и манипулированию рынком, а также в закон "Об организованных торгах", КоАП и Уголовный кодекс (УК). Все предложения должны были быть проработаны к 1 апреля 2025 года.

КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РЕФОРМЫ

Реформа расширяет перечень сведений, которые могут быть квалифицированы как инсайд; заключенные с ЦБ соглашения по делам об инсайде станут конфиденциальными; регулятор получит полномочия по уточнению состава корпоративных списков инсайдерской информации; выстраивается система, в рамках которой все участники финансового рынка — от инсайдеров до эмитентов и профессиональных участников — будут обязаны выявлять и пресекать случаи злоупотреблений.

Меняется подход к приостановке торгов при признаках инсайда и манипулирования. Вместо приостановки торгов инструментами регулятор сможет только приостанавливать участие в торгах конкретного участника, допустившего нарушения.

Поправки обязывают инсайдеров уведомлять о совершенных сделках без запроса, вводят "тихие периоды", ограничивающие торговлю ценными бумагами эмитента, и передают полномочия по утверждению списков инсайдерской информации от директора к совету директоров; биржи должны закрепить в правилах критерии нестандартных сделок, а участники рынка — внедрить внутренний контроль и регулярно отчитываться перед ЦБ.

Среди предложений — усиление уголовной ответственности за рыночные злоупотребления с 6 до 12 лет и введение механизма соглашений с ЦБ в рамках инсайда и манипулирования по уголовным делам.

ПРИЗНАКИ ИНСАЙДА И МАНИПУЛЯЦИИ

Согласно действующему законодательству, инсайд — точная и конкретная информация, которая не была распространена и распространение которой может оказать существенное влияние на рыночные цены. В рамках готовящейся реформы предлагается изъять из этого определения слова "точная и конкретная". Таким образом, статус инсайда сможет получить более широкий круг сведений (а не только официальные документы), если их раскрытие способно повлиять на рынок.

"Указанное изменение предоставляет возможность квалифицировать инсайдерскую информацию исходя из ее реального влияния на цены, без формальной привязки к моменту ее фиксации в официальных документах, что повышает качество и оперативность ее защиты и соответствует зарубежному опыту", — говорится в пояснительной записке к проекту закона.

Согласно действующему законодательству, манипулирование рынком — умышленное распространение заведомо ложных сведений. Предлагается расширить это определение и признать манипулированием распространение не только заведомо ложных, но и вводящих в заблуждение сведений.

Одновременно внесенные поправки расширяют охват подозрительных практик на торгах.

Согласно действующему законодательству, инсайдеры обязаны сообщать о своих сделках с активами, к которым у них есть доступ, по запросу компаний, включивших их в соответствующие списки. Такой запрос может поступить от эмитента, управляющей компании, биржи, профучастника и других организаций, и ответ предоставляется в порядке, установленном Банком России. Поправками предлагается ввести обязанность для инсайдеров уведомлять о совершенных ими операциях в безусловном порядке, без отдельного запроса, в течение пяти рабочих дней с момента сделки. Кроме того, эмитенты будут обязаны ежеквартально раскрывать обезличенные данные об объемах операций своих инсайдеров с собственными ценными бумагами. Эмитент обязан обеспечить возможность разместить эти сведения на своем официальном сайте или на другом сайте, который он использует для раскрытия информации в соответствии с законодательством о ценных бумагах.

Поправки обязывают эмитентов установить так называемые "тихие периоды" — конкретные временные интервалы, в течение которых инсайдерам (членам совета директоров и физлицам, имеющим доступ к инсайдерской информации) запрещено совершать сделки с ценными бумагами эмитента или производными инструментами на них. Такие ограничения должны быть официально зафиксированы в корпоративных документах.

МНОГОУРОВНЕВЫЙ КОНТРОЛЬ

Согласно действующему законодательству (ст.12 закона о противодействии инсайду и манипулированию), контроль за операциями на организованных торгах с целью выявления инсайда и манипулирования осуществляют только биржи. Законопроект предлагает перейти к многоуровневой системе.

Согласно новой схеме контроля, биржи следят за всеми операциями, которые проходят на их площадке; профессиональные участники и другие юрлица — контролируют все сделки, в которых они участвуют напрямую или от имени клиентов. Эмитенты отслеживают сделки со своими ценными бумагами, если их совершают лица из списка инсайдеров.

Все эти субъекты будут обязаны разработать и утвердить правила, по которым можно выявлять и предотвращать использование инсайда и манипулирование рынком, включая критерии для выявления "нестандартных" сделок. Все ключевые участники рынка должны будут регулярно отчитываться перед ЦБ об эффективности своей системы внутреннего контроля за инсайдерской информацией. Отчетность будет подаваться в порядке, форме и сроках, установленных ЦБ, и станет одним из инструментов постоянного надзора за добросовестным поведением участников рынка.

"Это позволит выстроить многоуровневую систему (...), способствующую оперативному выявлению большего количества недобросовестных практик", — отмечают авторы документа.

Одновременно в закон "Об организованных торгах" вводится пункт, согласно которому биржи будут обязаны включить в правила своих торгов четкие критерии "нестандартных" сделок. Сейчас биржи устанавливают критерии, по которым определяется, насколько сильно цена, спрос, предложение или объем торгов отклонились от нормального уровня. Эти критерии рассчитываются на основании методических рекомендаций ЦБ, но биржи не обязаны включать их в правила организованных торгов.

ПОЛНОМОЧИЯ ЦБ

В связи с новой архитектурой контроля за инсайдром и манипулированием уточняется ряд полномочий ЦБ. Так, регулятор сможет выдавать участникам рынка своеобразные "желтые карточки" — предостережения. Причем они будут публичными.

Сейчас в законе нет прямой нормы, позволяющей Банку России выдавать участникам рынка предостережения в рамках закона об инсайдерской информации. Согласно поправкам, ЦБ сможет заранее предупреждать компании и физлица, если их действия могут привести к нарушению требований закона и нормативных актов регулятора. При этом предостережения должны будут официально публиковаться на сайте ЦБ.

Кроме того, ЦБ получает право требовать от участников рынка включать определенные сведения в свои списки корпоративной инсайдерской информации. Новая мера позволит регулятору пресекать случаи, когда важные сведения сознательно или по недосмотру не включаются в перечни, чтобы избежать обязательного раскрытия. Речь идет о так называемых правилах раскрытия "вторичного инсайда" — т.е. информации вне обязательного перечня ЦБ.

Одновременно устанавливается, что в крупных компаниях, где есть коллегиальный орган управления, решение об утверждении перечня инсайдерской информации должно приниматься на уровне совета директоров, а не единолично руководителем компании, как это заложено в законодательстве сейчас.

Меняется акцент в механизме приостановки торгов. Согласно действующему законодательству, ЦБ выдает юридическим и физическим лицам обязательные предписания об устранении допущенных ими нарушений, а также о приостановлении торговли финансовыми инструментами, иностранной валютой и товарами. Согласно поправкам, вместо приостановки торгов инструментами регулятор после выдачи участнику предписания об устранении нарушения сможет только приостанавливать участие в торгах конкретного участника.

ПРОВЕРКИ ЦБ

Законопроект упрощает процедуру запроса информации у должностных лиц государственных органов и служащих. Раньше требование Банка России о предоставлении данных от таких лиц (перечисленных в п.10 ст.4 закона, включая министров, губернаторов, чиновников, членов НФС) должно было подписываться лично председателем Банка России или его заместителем.

В новой формулировке — информация и объяснения представляются по письменному требованию (запросу) Банка России, то есть любой уполномоченный орган или сотрудник ЦБ сможет направить письменный запрос должностным лицам государственных органов и служащим.

Из закона предлагается полностью исключить ст. 14.1, в которой устанавливались особенности проверок в отношении лиц, не являющихся профучастниками, — то есть как раз в отношении госорганов, чиновников и других лиц, имеющих инсайдерскую информацию, но формально не относящихся к финансовому сектору. В статье были прописаны: ограничения по срокам проверок (не более 18 месяцев плюс максимум 4 месяца продления); порядок приостановки и продления проверки; конкретный порядок действий для ЦБ при взаимодействии с нерегулируемыми субъектами.

В действующем законе подробно прописан порядок осмотра ЦБ помещений в рамках расследования случаев инсайда и манипулирования. В частности, законодательно закреплено, что необходимо составлять отдельный акт осмотра с подписями всех участников, должен быть зафиксирован перечень документов, предусмотрено внесение возражений в акт, если проверяемое лицо не согласно с его содержанием. Эти новеллы предлагается убрать и прописать, что порядок осуществления осмотра "определяется нормативным актом Банка России".

В рамках предложенных поправок из закона исключена норма, согласно которой задание на проведение осмотра в ходе проверки должно быть подписано председателем Банка России или его заместителем. Теперь предлагается указать лишь, что осмотр проводится на основании решения о проверке и соответствующего задания, но без уточнения, кто именно его утверждает.

Также пересмотрен порядок раскрытия сведений, полученных в рамках проверок. Теперь ЦБ сможет передавать информацию, полученную в ходе проверок, не только по решению суда или по запросу иностранных регуляторов, но и напрямую в правоохранительные и административные органы, если найдет признаки других нарушений закона.

ПУБЛИЧНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ

Информация о соглашениях с Банком России по делам об инсайде, согласно проекту, перестанет раскрываться публично.

Сейчас лицо, в отношении которого возбуждено дело по статьям 15.21 (инсайд) или 15.30 (манипулирование) КоАП, может заключить с ЦБ соглашение до вынесения постановления. В таком соглашении фиксируются минимальные суммы выплат (от 5 тыс. до 700 тыс. рублей) и перечень мер — от содействия расследованию до устранения последствий нарушения.

Поправками предлагается изменить механизм расчета выплат по соглашению: вместо фиксированных сумм лицо будет обязано уплатить не менее минимального штрафа, установленного новой редакцией статей КоАП. При этом размер штрафа будет зависеть от объема незаконной выгоды: от трехкратного до пятикратного размера полученного дохода или убытков, которые удалось избежать. Минимальные планки составят 10 тыс. рублей для граждан, 100 тыс. для должностных лиц и 1 млн — для компаний.

Одновременно отменяется обязанность Банка России раскрывать информацию о факте заключения соглашения, его условиях и участниках. "Это, за счет сохранения анонимности стороны по сделке, позволит повысить привлекательность механизма", — говорится в пояснительной записке.

УК и КоАП

Из текста статьи КоАП РФ предлагается исключить слово "излишнего" в формулировке об определении размера дохода или предупрежденных убытков, полученных в результате нарушения законодательства об инсайдерской информации. То есть при расчете штрафа будут учитываться любые доходы или потенциальные убытки, которых удалось избежать.

Согласно действующему законодательству, штраф за незаконное использование инсайдерской информации сейчас составляет: от 3 тыс. до 5 тыс. рублей для граждан, от 30 тыс. до 50 тыс. рублей или дисквалификация до 2 лет для должностных лиц, а для юрлиц — не менее 700 тыс. рублей, исходя из полученного дохода или суммы убытков, которых лицо избежало в результате нарушения. Поправками предлагается изменить формулу: штраф будет рассчитываться в размере от трехкратного до пятикратного размера дохода (или убытков, которых удалось избежать), а также вводятся фиксированные минимальные значения: не менее 10 тыс. рублей для граждан, не менее 100 тыс. рублей для должностных лиц и не менее 1 млн рублей для юридических лиц.

Аналогичный пересмотр норм вводится за манипулирование рынком. При этом уточняется состав правонарушения: под манипулированием понимается умышленное распространение вводящей в заблуждение информации или иные запрещенные действия, если они повлияли на цену, спрос, предложение или объем торгов, а сумма операций превысила 1 млн рублей. Сейчас планки отсечения по сумме нет.

Согласно поправкам, предложенным в статью 185.3 Уголовного кодекса, заметно меняется как конструкция состава преступления "манипулирование рынком", так и система санкций, предусмотренных за его совершение.

Во-первых, уточняется суть противоправного деяния. Теперь под манипулированием понимается не только распространение заведомо ложных сведений, но и распространение любой информации, вводящей в заблуждение, включая ложную, любым способом — не только через СМИ и интернет, как было раньше. При этом ключевым признаком преступления остается искажение рыночных параметров: если в результате таких действий цена, спрос, предложение или объем торгов отклоняются от естественного уровня.

Во-вторых, повышены стоимостные пороги. Крупным ущербом теперь считается сумма свыше 100 млн рублей, а особо крупным — более 150 млн рублей (ранее — 3,75 млн и 15 млн рублей соответственно).

В статьи 185.3 (манипулирование рынком) и 185.6 (использование инсайдерской информации) вводятся новые, более жесткие квалифицирующие признаки, которые позволяют отнести данные преступления к особо тяжким

Теперь за преступления, совершенные организованной группой или совершенные лицом с использованием своего служебного положения, может грозить лишение свободы на срок до 12 лет со штрафом в размере до 5 млн рублей. Ранее максимальное лишение свободы по делам об инсайде и манипулировании составляло 6 лет.

В законопроекте появляется возможность освобождения от уголовной ответственности лица, впервые совершившего преступление. Оно может избежать наказания при добровольном сообщении о содеянном и полном возмещении ущерба либо перечислении в бюджет дохода или суммы убытков, которых удалось избежать. Речь идет как о ст.185.6. (неправомерное использование инсайдерской информации), так и о ст.185.3 (манипулирование рынком).

Предполагается, что поправки в КоАП и УК вступят в силу по истечении 90 дней после их официального опубликования. Сам закон — через 180 дней после официального опубликования.

В декабре 2024 года на сайте Кремля был опубликован перечень поручений президента по вопросам противодействия неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком. Правительству РФ совместно с ЦБ и при участии Верховного суда было поручено рассмотреть изменения, направленные на повышение эффективности выявления и пресечения таких нарушений. Среди ключевых предложений: повышение порога ущерба для уголовного преследования до 100 млн рублей, увеличение срока давности по административным делам, привязка размера штрафов к незаконному доходу, конфискация имущества за манипулирование рынком, а также возможность освобождения от уголовной ответственности при добровольном возмещении ущерба.